点击： 日期：2008-8-14 20:29:26

    近年来，各级政府公共投入越来越大，为了增强投资的透明度，发挥投资效益，县审计局加强了对项目的审计力度，2007年，共审计县大型项目14个，审计资金达2300万元，其中纠正不规范资金50多万元，限期改正调帐资金37万元。随着社会各界对县级大型项目的关注不断上升，对审计工作的期望值也越来越高，要求审计不仅会查问题，而且能分析问题，并为政府的宏观决策提供决策依据和参考。因此，在政府投资建设领域，审计的力度要加大，层次要提高，要能通过监督来体现服务。     一、开展政府投资项目效益审计的的必要性

    １、开展政府投资项目效益审计是适应公共财政体制改革，建立有效政府的需要。近年来，我国行政管理体制改革不断深化，公共财政体系框架逐步建立，政府职能也随之进一步转变。公共财政体系改革的重点是财政预算管理体制改革，即实行财政预算和执行相分离，采用零基预算的方法，将财政预算作为控制成本、绩效衡量的主要依据。而财政预算管理体制改革就是要求建立有效率的政府，财政预算和执行过程就是政府公共政策的制定和执行过程。因此，评价政府高效运转就必须对财政资金使用效益进行评价。这为政府投资效益审计的开展创造了有利的条件，也对政府投资效益审计提出了更迫切的要求。

    ２、开展政府投资项目效益审计是适应日益健全的社会监督机制和满足人民日益高涨的审计期望的需要。目前，我国适应社会主义市场经济的法制体系不断完善，公民的民主意识不断增强，依法治国的观念逐渐深入人心。同时，现阶段中国快速增长的经济面对两大挑战，一是环境污染，二是经济发展缺乏效率。在这种情况下，社会公众对政府投资于公共资源产生的效益情况和政府投资领域的违法违规问题就显得尤为关注，并且逐渐从过程的关注转向结果的关注，从投入的关注转向产出的关注。由于公共资源的占用、政府管理活动的情况成为社会公众关注的焦点，社会需要对此产生的经济责任、经济效益、社会效益和环境效益有个客观公正的评价，需要了解其相关的内部管理系统和管理制度是否达到既定的目标和成效。这样开展政府投资效益审计成了适应社会监督机制和满足人民无限审计期望的必然结果。

    ３、开展政府投资项目效益审计是审计机关的神圣职责。新的审计法进一步明确了审计监督的三大基本职责：真实、合法、效益审计。2004年国务院下发的《国务院关于投资体制改革的决定》也特别指出：“审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益”。 审计署制定的2006年—2010年五年发展规划也明确了逐步提高效益审计比重的目标。因此，为了更好地履行审计法，更加全面、客观地评价审计项目，监督和规范政府投资行为，促进完善投资机制，提高财政资金的使用效率，加强政府投资的宏观调控，必须使真实、合法、效益审计三足鼎立，效益审计势在必行。

    4、开展政府投资项目效益审计是适应审计事业发展，发挥审计建设性作用的需要。从世界范围来看，发达国家在20世纪40年代就进入了以效益审计为重点，效益审计与财务收支审计并存的现代审计阶段。我国以往的审计一直侧重于真实、合法性审计，对政府投资项目的经济性以及效率、效果如何较少涉及。同时，现阶段开展的投资项目审计仍侧重于事后监督，这种“亡羊补牢”式的秋后算账，起不到预先警示的效果，发挥不了审计建设性作用，已经不能满足新时期审计事业发展的需要。

    二、当前政府投资项目效益审计存在的问题

    当前开展政府投资项目效益审计工作还存在不少难点和问题，成为进一步深入开展该项审计的制约因素和障碍。主要有：理论研究相对滞后，实务指导性不强，更未形成系统、完整的投资效益审计理论框架、规范的操作指南和技术方法体系；审计资源受限，没有足够的人才力量予以支撑。此外审计机关的独立地位、法制建设、规范程度等方面的现状，都可能制约公共投资项目效益审计的发展。

    １、现行的政府投资项目审计仍侧重于真实合法性审计，弱化了效益审计的功能。当前，我国社会主义市场经济尚未完全建立，市场秩序混乱、财务会计数据失真现象十分普遍。在投资领域，建设市场混乱、违法乱纪局面尤为严重。在这种情况下，国家审计将目标定位于侧重评价和确定被审计单位财务收支或预算执行情况是否真实，是否符合法律、法规的规定，对政府投资项目的经济性以及产生的效率和效果方面评价较少，并且耗费大量时间和精力安排真实、合法性审计有其客观必然性；但这导致了很难发现决策阶段的可行性论证、最终决策不符合实际，常常陷入有些项目无论从形式上还是从程序上都是合法的，可实质上却没有效益或决策不符合实际的问题的出现。由于对效益审计重视不够，投入力量不足，使得效益审计建设性的基本职能没有得到有效的发挥，效益审计的功能被弱化。

    ２、政府投资项目效益审计还缺乏相关的制度支撑。我国《审计法》中虽提到效益审计的概念，但相关的配套法规还没有出台，审计署制订的审计准则也未涉及效益审计标准的规定；同时，实际工作中也缺少具体、切实可行的操作指南。由于效益审计的法制环境还没有建立，审计机关在开展投资效益审计时大多以项目的一个内容或以专项审计调查的形式出现。审计做出的效益评价是否具有法律效力，如何保障审计意见和建议的实施，如何促使被审计单位据此改进管理提高效益，都迫切需要制度支撑。效益审计结论的社会认可度也缺少足够的法律保障。

    3、政府投资项目效益审计缺少客观的评价指标。效益审计最关键也最难的是在于客观、公正的评价。但目前我国正在探索中前进的投资效益审计还未建立起科学规范、切实可行的评价指标体系，已有的评价指标体系是财务指标多，非财务指标少；历史指标多，未来预测指标少；个体指标多，横向对比指标少；经济效益指标多，社会环境效益指标少；同时，评价指标多以有关主管部门或行业主管部门的标准为依据，不仅存在局限性，而且其科学性和可靠性也很难保证。另外，项目可行性研究报告较粗，有的缺乏效益指标，有的只有数据计算结果，而没有数据计算的过程及相关统一囗径，有的缺少基础性的数据和资料，这给效益审计客观评价也带来了极大的困难。

    4、政府投资项目效益审计仍处于以资金效益、以事后审计方式为主的阶段。目前开展的投资效益审计偏重于资金效益的评价，忽视了对整个投资项目各个环节经济性、效率性和效果性的评价，离实现促进提高经济效益的目标仍有很大的距离。同时，审计方式多是事后审计，事前介入和事中控制不够，特别是对投资项目选择的决策过程难以施加影响；主要成果是核减额，审计中就项目谈效益倾向严重，对因体制、制度造成问题的原因分析不够。这种审计忽略了建设过程中决策、设计、采购、招标、施工、监理等环节，就是发现漏洞、造成损失浪费，也是无法挽回。

    5、政府投资项目效益审计受人才缺乏和审计成本的制约。由于审计机关对投资审计人才的培养和储备没有引起足够的重视和属于公务员系列的国家审计人员较低的报酬难以吸引工程造价师等优秀专业人才加入等原因的影响，目前我国政府现有审计人员专业结构、能力结构不合理，投资审计人员缺少工程造价方面的专业知识和执业资格，缺少具有法律方面的知识和经验。审计队伍中懂工程、法律的人员比较少，既懂工程又懂财务的人员更是凤毛麟角。同时，由于客观评价投资项目效益建立在对相关财务信息进行真实合法性审计后取得可靠相关的数据，再获取专家的意见以及延伸调查、走访积累数据的基础之上，因此，效益审计的深度和广度需要更多的时间和资金安排。由于审计成本的限制，投资项目效益审计还不系统，存在对其中的部分内容、个别问题进行审计，并且许多数据借助于被审计单位提供的资料，客观性程度不高。上述情况制约着投资效益审计的开展，影响着效益结果的评价。

    6、政府投资项目效益审计的理论研究滞后，实践性不强。近几年来，投资效益审计理论的研究虽然得到进一步加强，但是离形成有我国特色、系统而完整的投资审计理论体系还有一定的差距，尤其是在投资效益审计的内容、方法和程序上理论研究滞后，指导性与可操作性不强。已开展的投资效益审计主要也仅仅是在真实合法审计的基础上加入了部分效益审计的内容，这部分内容也未形成成熟的、可供借鉴的经验，审计质量难以保证，审计风险难以控制，这在一定程度上影响了投资效益审计的顺利进

    三、以工程造价审计为投资审计突破口，推动投资审计工作的全面开展   在审计内容、方式和目标上更多地体现效益审计的理念。探索效益审计在我国现阶段经济、社会、政治环境下的实现途径，达到深化管理监督，提高管理水平的目标，当前的效益审计需要深化审计的内容、方式和目标。在审计方式上，要以专项审计调查为主；在审计内容上，要以揭示查处损失浪费为主；在审计目标上，要以促进提高资金使用效益、推动相关部门单位深化改革和提高管理水平为主。只有充分体现效益审计的理念，效益审计才能定位准确，效益审计才能方法恰当，效益审计才能顺利开展，效益审计目标才能实现。

    对政府投资监督管理需要各部门齐抓共管，如项目立项阶段、工程发包阶段、工程建设阶段，主要由计划、财政、建设等部门负责。在工程竣工结算阶段则由审计监督为主体，确定造价先由建设单位和施工单位进行决算，然后由国家审计机关进行最后审查。审计机关通过与计划、财政、建设、交通、水利等部门联系协作，为实施竣工必审制奠定了基础。而审计机关要最后把好关，就必须以工程造价审计为投资审计突破口，审查建设项目的全过程。主要审计三个环节。

    一是突出项目开工前监督：主要突出计划批复和资金到位情况的审计。

    二是突出项目施工中监督：主要看招投标是否符合规定、建设资金使用情况、是否有变更建设项目问题、施工企业的资质及工程质量是否存在问题。

    三是突出竣工决算监督：突出工程量、直接费用、材料价格及间接费用的审计。坚持“四查四看”，即查资金来源，看工程设计。查资金到位，看工程进度。查材料采购，看工程质量。查施工管理，看投资效益。

    总之，我县审计机关对基建项目的审计，不仅开展财务收支审计，而且对项目立项、审批、建筑合同签订、设计、施工等各环节进行审计，尤其加强了国家重点项目的事前、事中审计，对施工单位完成工作量、套用定额、取费标准的真实性和正确性进行核实，对所使用材料、设备的规格标准进行检测，但始终把工程造价和项目质量作为审计的一个重点。

    四、创新监督方式，加大政府投资项目审计力度

    培养效益审计的人才。在目前效益审计缺乏高层次专业审计人才的情况下，审计机关一方面可加强与会计师事务所、工程造价有限公司等中介、咨询机构的合作，通过招标等公开、公平、公正的形式建立工程项目审计专家库。通过建立稳定的合作关系，可在必要时聘请技术专家参与重点建设项目的审计工作，以缓解专业人才和审计力量的不足。另一方面，审计机关应尽快引进、吸收具有丰富专业技术知识和掌握先进科技的人才充实到审计队伍中，形成今后效益审计的中坚力量。再者，审计机关可加强现有审计资源的整合，加大现有审计人才的培养力度，通过工程技术等方面知识的培训，使现有审计人员能够及时更新审计、会计、管理、工程技术和计算机等方面的知识和技术，不断适应新形势下的审计工作；可通过适当的激励机制，提高现有审计人员学习专业知识、获取专业资格证书的积极性，不断增强审计人员的综合素质，以满足投资效益审计的要求。 

    加强资源整合。既要按照原有的组织结构分工负责，又要根据需要打破原有分工的界限，集中力量抓重点。要充分整合国家审计、内部审计和社会审计资源，实现审计工作的集约化管理。根据审计署《政府投资项目审计管理办法》规定：“审计机关实施政府投资项目审计，遇有审计力量不足或者相关专业知识局限等情况时，可根据有关经费预算情况，聘请具有法定资格的注册会计师或者其他与专业的人员参与审计。审计机关对审计结果的真实性、合法性负责”。县级审计机关应相应制定了审计机关组织社会中介机构进行国家建设项目审计管理办法。

    积极探索跟踪审计。建设项目跟踪审计是指在建设项目的实施过程中，由审计部门对其投资、造价、管理等事项进行同步审计的方式。这种方式较好地弥补了结算审计的不足，它有利于审计部门对建设项目的提前介入和过程监督，以更好地控制工程造价，提高建设资金的使用效益。建设项目跟踪审计方式根据项目规模、复杂程度和管理要求不同，采用松散型（点式）或紧密型（线式）方式。松散型方式，即根据建设项目实施各阶段关键节点的工作内容进行重点跟踪并及时提出审计意见，对一般性审计事项只掌握情况，待结算时处理。紧密型方式，即对建设项目全过程技术经济活动以及参与单位相关经济行为进行全面的审计监督，出具审计意见或报告并做出客观的审计评价。建设项目没有实施跟踪审计前，审计绩效主要靠审减额来体现，实施跟踪审计后，由于各个环节都进行审查并予以确认，最后结算审减额很小，基本趋向于零，其经济效益体现为通过跟踪审计直接审减的效益和通过审计监督、造价控制建议而获得的间接效益。

    通过建设过程跟踪审计，可以对建设程序的各个环节和项目管理整个过程实行全过程的跟踪监督，及时发现项目建设和管理中存在的问题，提出整改意见和防范建议，督促建设单位纠正和关注，防微杜渐，未雨绸缪，从而减少乃至杜绝无可挽回的质量缺失和价值损失，提高项目投资效益，发挥审计的建设性作用。（秦瑞兵）